Un grupo de técnicos y profesionales del sector agropecuario elaboró un documento con cinco lineamientos de política pública; reconocen el éxito de 40 años, pero advierten que el consenso político y social está mostrando fisuras y que el sector necesita certidumbre para seguir creciendo.
A cuatro décadas de la aprobación de la Ley Forestal de 1987 —aprobada por unanimidad en el Parlamento y sostenida a lo largo de gobiernos de todos los partidos—, el Grupo Agro del Instituto Juan Pablo Terra presentó un documento que propone lineamientos de política pública para orientar una nueva etapa del desarrollo forestal uruguayo.
El trabajo fue redactado por los ingenieros agrónomos Luis Bianco, Gastón Rico, Jorge Marzaroli y Santiago Cayota, y presentado formalmente ante representantes del Ministerio de Ganadería, el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Economía y el sector privado, en un evento que convocó una platea numerosa y calificada.
Un balance positivo con desafíos pendientes
El punto de partida del documento es una evaluación favorable de los resultados de la política forestal implementada desde 1987. En cuatro décadas, el país pasó prácticamente de la nada a exportar más de U$S 3.000 millones en productos forestales en 2024, generando más de 23.000 puestos de trabajo directos y pagando cerca de U$S 340 millones anuales en impuestos y aportes a la seguridad social.
El sector forestal también presenta el mayor valor agregado por hectárea de todas las cadenas agropecuarias uruguayas, estimado en más de U$S 2.500.
“Como resultado de esa ley, el país casi de la nada pasó a exportar U$S 3.000 millones de productos forestales. Eso significa una diversificación de la matriz productiva y una generación de empleo significativa, desarrollándose —además— en zonas del país que presentan indicadores socioeconómicos bastante bajos, lo cual le da un doble carácter”, señaló Cayota durante una entrevista con Agronegocios Sarandí.
Sin embargo, ese balance positivo convive con desafíos que el documento reconoce y sistematiza en cinco dimensiones: impacto ambiental, competencia por el uso del suelo, concentración empresarial, modelo de desarrollo industrial y percepción de la sociedad.
“El país casi de la nada pasó a exportar U$S 3.000 millones de productos forestales. Eso significa una diversificación de la matriz productiva y una generación de empleo significativa, desarrollándose —además— en zonas del país que presentan indicadores socioeconómicos bastante bajos, lo cual le da un doble carácter”, señaló Cayota
Sobre el primer punto, los autores reconocen que los macizos forestales generan efectos sobre el ciclo hidrológico —con reducciones del escurrimiento de entre el 20% y el 30% según la estación—, y sobre la biodiversidad, aunque señalan que el sector forestal es “sin dudas el subsector agropecuario ambientalmente más controlado y monitoreado”.
También destacan que las plantaciones representan un activo ambiental en términos de secuestro de carbono, con potencial para compensar emisiones de la ganadería.
En materia de concentración, el documento señala que el 37% de la tierra forestal está en manos de la industria celulósica. “Es algo que en alguna medida no ha logrado todavía integrar de manera masiva a pequeños y medianos productores”, reconoció Cayota.
Por qué ahora: fisuras en el consenso
Uno de los elementos que motivó la elaboración del documento fue la percepción de que el consenso político y social que respaldó la ley forestal durante cuatro décadas está comenzando a erosionarse.
Una señal concreta fue la aprobación parlamentaria de una ley limitativa de las plantaciones forestales, finalmente vetada por el entonces presidente de la República, Luis Lacalle Pou.
“Empezamos a tener la percepción de que ese consenso social y político que había respaldado esta ley forestal durante 40 años estaba empezando a presentar algunas fisuras. Y eso ameritaba aún más poner el tema arriba de la mesa y discutirlo en profundidad, para ver si podemos llegar a nuevos consensos”, explicó Cayota.
“Nuestras conclusiones no pretenden tener el carácter de un veredicto final, sino contribuir a generar ese debate en términos equilibrados, con evidencia científica y económica de respaldo”, agregó.
Los cinco lineamientos
El documento propone cinco líneas de acción concretas para una nueva etapa del desarrollo forestal.
El primero refiere a la regulación de la localización de los macizos forestales. Se propone establecer una distinción clara entre zonas de prioridad para la producción y zonas de prioridad para la conservación, y consagrarla formalmente en la normativa.
El objetivo es limitar la discrecionalidad en la evaluación de proyectos, que hoy genera incertidumbre para los inversores. Se mantendría el límite de 30% de cobertura en cuencas de nivel 2 —que en los hechos ya se aplica—, pero se flexibilizarían las restricciones en cuencas de nivel 3, 4 y 5 dentro de las zonas de prioridad productiva.
Con este enfoque, el documento estima que podrían habilitarse alrededor de 929.000 hectáreas efectivas adicionales para forestar, lo que casi duplicaría el área actual y llevaría el total a cerca de 2 millones de hectáreas. A un ritmo de 30.000 hectáreas por año, ese límite se alcanzaría en unos 30 años.
El segundo lineamiento apunta a la promoción de la forestación en pequeños y medianos productores. Se propone modificar el Decreto 191/006 para aumentar el porcentaje de superficie forestable en suelos fuera de prioridad forestal del 8% al 20% en caso de forestación tradicional, y al 50% en caso de silvopastoreo.
“Para un ganadero es también una oportunidad de incursionar en un negocio que en 40 años de política forestal ha demostrado que funciona bien”, señaló Bianco a Agronegocios Sarandí.
El documento también propone que las industrias de gran escala asuman el compromiso de abastecer un porcentaje mínimo de su materia prima —en el orden del 30% al 40%—, a través de contratos tipo fomento o alianzas con productores independientes.
El tercer lineamiento es el impulso al desarrollo industrial, con preferencia por la transformación mecánica de la madera sobre el modelo celulósico.
El argumento central es el empleo: mientras la cadena forestal genera entre 20 y 22 puestos de trabajo cada 1.000 hectáreas, la cadena cárnica —considerando toda la cadena— genera 68.
La industria de transformación mecánica genera más empleo por metro cúbico procesado que la celulosa. El documento no descarta una nueva planta de celulosa, pero propone condicionarla a que incorpore actividades adicionales de valor agregado —como bioproductos o papel—, y a que garantice un abastecimiento mínimo desde pequeños y medianos productores.
“En esta nueva etapa habría que hacer un poco más de énfasis en la producción de madera maciza y sus derivados”, sostuvo Bianco.
El cuarto lineamiento es la simplificación administrativa. En la actualidad, la aprobación de un proyecto forestal requiere pasar por tres ventanillas independientes: MGAP, Ministerio de Ambiente e Intendencia departamental. La propuesta es crear una ventanilla única que unifique los procesos de autorización, eliminando pronunciamientos contradictorios y reduciendo los tiempos de gestión.
El quinto y último lineamiento es la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo Forestal, liderado por el MGAP, en coordinación con el MEF, el Ministerio de Ambiente, el MIEM y la OPP, con participación de los actores sectoriales relevantes. El documento propone que el proceso de elaboración y aprobación del plan no demande más de 180 días.
Una oportunidad en el noreste
Cayota destacó que las zonas con mayor potencial para una nueva etapa de crecimiento forestal se concentran en el noreste de Uruguay, y que esa oportunidad tiene un elemento adicional: el reciente anuncio del dragado del canal de San Gonzalo, que habilitaría una salida de producción por la laguna Merín hacia Porto Alegre (Brasil), con menores costos logísticos.
El documento completo y el video de la presentación están disponibles en la página web del Instituto Juan Pablo Terra (institutojuanpabloterra.org.uy).
Escuche la entrevista completa con Santiago Cayota y Luis Bianco:
